Госзакупки всегда были клубком проблем и противоречий. Действующий сегодня федеральный закон № 44–ФЗ "О контрактной системе" содержит ряд уязвимых мест, делающих участников процедуры легкой добычей для так называемых убийц торгов. Ни полиция, ни ФАС, ни заказчики ничего поделать с этим сегодня не могут: все по закону. "ДП" по инициативе Санкт–Петербургской центральной коллегии адвокатов совместно с УФАС по Петербургу собрал все заинтересованные стороны на тематической конференции, чтобы обсудить проблемы госзакупок.
, руководитель России по Петербургу:
В 2015 г. мы получили 4248 жалоб на госзаказ. Более половины - жалобы на заказчиков субъекта Федерации - города Петербурга. Меньшая половина примерно поровну делится между жалобами на федеральных и муниципальных заказчиков. Есть небольшая тенденция к снижению, но их число все–таки велико, и мы работаем с перегрузкой: в день приходится рассматривать до 25 жалоб. А 30 декабря 2014 г., например, мы получили 102 жалобы. Конечно, мы заинтересованы в остановке роста числа.
В 2015 г. где–то треть жалоб признана обоснованной. Но обращаю внимание коллег: даже при необоснованной жалобе торги могут быть, выражаясь на профессиональном сленге, снесены, потому что каждая жалоба является основанием для проведения внеплановой проверки обжалуемой процедуры, и зачастую мы находим иные основания для отмены торгов или изменения документации.
Для чего мы сегодня завели об этом речь? Обычно ФАС критикует госзаказчиков, мы всегда с удовольствием критикуем комитет госзаказа и федеральных заказчиков.
Но сейчас я хотел бы взглянуть на вопрос с другой стороны: поговорить о срыве госзаказа. И выступить не как контролер, а как представитель государства. Потому что, к сожалению, мы наблюдаем, как наше управление становится полем битвы для разных противоборствующих сил. Потому что сегодня к нам на комиссии ходят три категории жалобщиков. Первые - это добросовестные участники, те, кто действительно собирается участвовать в торгах. Настоящие, правильные заявители, которые ходят на комиссии.
Следующая категория - это специализированные организации, которые в полном соответствии с 44–м законом помогают заказчикам составить грамотную документацию, и каким–то образом этот рынок в Петербурге поделен. Мы знаем порядка пяти–шести таких специализированных организаций и обычно сразу видим, из–под чьего пера вышла та или иная документация. И все бы ничего, да только зачастую представители этих самых организаций пытаются оттеснить своих коллег локтем - путем шантажа заказчиков. Если, мол, вы не будете обращаться к нам за написанием грамотной, хорошей документации, мы на вас подадим в ФАС грамотную, хорошую жалобу. А мы в соответствии с законодательством должны все эти жалобы рассматривать. И, если там есть нарушение законодательства, мы должны выносить соответствующее предписание. Вот, как мне кажется, сегодня основная проблема, с государственной точки зрения, в госзаказе. И, честно говоря, мы пока не знаем, как эту проблему решать.
Наконец, третья категория - это люди, которые просто шантажируют заказчиков: если вы не будете правильно себя вести, то мы ваши торги снесем. Правильное поведение определяется суммой, которую заказчики должны заплатить убийцам торгов, чтобы те не подавали жалобы.
О том, что такой рынок существует, говорят цифры по отозванным жалобам: в 2013 г. - 140, в 2014–м - 456, за 11 месяцев 2015–го - 328. Видите? Объем большой. По жалобе в день, включая выходные. Это значит, что система действует. Хорошо подготовленные, правильно написанные жалобы, которые бери и в решение переноси, отзываются. Значит, люди о чем–то договорились.
Были предложения: каждую жалобу облагать пошлиной. Либо фиксированной, 2 тыс. рублей, либо радикально - в процентах от максимальной цены контракта. Хочешь пожаловаться на миллиардные торги - пожалуй миллиончик в Сбербанк. Не прошло. Как–то надо по–другому.
Станислав Мельник, заместитель директора Санкт–Петербургской центральной коллегии адвокатов:
Многие коллеги говорят об адвокатской монополии на представительство в суде как про свершившийся факт. Между тем, на наш взгляд, было бы весьма желательным распространение адвокатской монополии и на представительство в антимонопольной службе, как бы забавно это ни звучало. Пока это выглядит фантастически и требует проработки. Но, если это произойдет, качество административного производства существенно изменится к лучшему. Уйдет, например, такой вид злоупотреблений, как профессиональное рейдерство. Сутяжничество в госзакупках исчезнет как явление, ведь корень его - в ничем не ограниченном праве любого гражданина и юрлица обжаловать любые торги.
Злоупотребление правом не карается, поэтому никто ни разу еще не попытался доказать его. Если же в злоупотреблении правом будет уличен адвокат, представляющий интересы жалобщика в ФАС, он может быть лишен статуса адвоката, а вместе с этим и права представительства. Это серьезный сдерживающий фактор.
Но сутяжники - это одна сторона проблемы. Есть и обратная: низкая эффективность самой жалобы как инструмента борьбы с нарушениями на госзакупках. Обычная ситуация: компания обжалует итоги торгов, считая, что предложила лучшие условия, с ее доводами соглашается ФАС и предписывает госзаказчику устранить нарушения. Но заказчик обжалует предписание в суде и в качестве обеспечительных мер просит суд приостановить действие предписания.
Суд накладывает такое обеспечение, фирма - победитель торгов, не дожидаясь получение определения, начинает освоение денежных средств. И впоследствии, когда истец выигрывает суд, доказав реальность нарушений при закупках, оказывается, что половина денег уже потрачена. И суд оставляет все как есть, констатируя, что менять уже поздно. А потом выясняется, что дорога не построена, подрядчик исчез. И мы наблюдаем долгострои, где, как перчатки у молодой кокетки, меняются подрядчики у заказчика.
Мы видим злоупотребление, видим социальные последствия, где страдает логистика целого города, причем ущерб еще никто не успел подсчитать, а нужно было бы это сделать давно в каждом отдельном случае. На мой взгляд, выходом в данном случае была бы четкая норма, запрещающая заказчику заключать контракт до окончания судебного разбирательства по обжалованию предписания ФАС.
Алексей Бриллиантов, начальник управления экономической безопасности и противодействия коррупции ГУ МВД России по Санкт–Петербургу и ЛО:
Общее количество выявленных в этом году преступлений, связанных с бюджетом, - около 400. Из них в рамках госзаказа - порядка 40. Окончено производством 170, в суд направлено 146 уголовных дел. Много это или мало? Посмотрим с другой стороны. Всего в Петербурге за год проведено до 200 тыс. торгов; 4 тыс. жалоб в УФАС - это 2–5%. Говоря об этом зле, мы понимаем, что 95–97% закупок заключается в тишине и согласии и никого не беспокоит. Сигналов - ни от участников торгов, ни от заказчиков - о том, что к ним приходят неустановленные лица и предлагают за вознаграждение урегулировать вопрос отсутствия жалоб на торги, - нет. В рамках оперативно–разыскной деятельности мы выявляем такие случаи. Их в этом году выявлено два, возбуждены уголовные дела по ст. 290 УК. В связи с латентностью данного вида преступлений, то есть заинтересованностью обеих сторон в результате, в правоохранительные органы ни от заказчика, ни от подрядных организаций заявлений не поступает. И чаще всего подразделениям ЭБиПК приходится проводить проверки по уже исполненным контрактам.
От конкурса до выполненных работ - срок огромный, приходится привлекать специалистов различного профиля для проведения исследований и экспертиз, опрашивать все подрядные и субподрядные организации, каких на крупные госконтракты привлекается большое количество. При этом зачастую к уголовной ответственности привлекаются технический надзор и специалисты, которые отвечают за приемку работ. Именно на данных этапах должен быть жесткий контроль госучреждений, однако этого не происходит.
На рынке появились фирмы, оказывающие юридические услуги в сфере госзакупок. Они привлекают квалифицированных специалистов в разных отраслях, чтобы выявлять ошибки и недочеты госорганов при составлении техзадания. С точки зрения уголовного права деятельность данных лиц при отсутствии вымогательства, коррупции нельзя отнести к уголовно наказуемым деяниям.
Владимир Катенев, президент :
Мы как представители бизнеса пытаемся донести до власти, что главная проблема - это доступ бизнеса к информации о торгах. Мы просили план закупок у города. И нам дали талмуд в несколько сотен страниц, где убористым шрифтом вбито все, что планируется закупать в этом году. Но мы не видим, кто закупает, когда, каковы параметры закупки. Выкладывайте план закупок заранее в Интернет - с качественным поисковиком.
Если все технические задания, запланированные на год вперед, будут заранее выкладываться в открытый доступ и будет организован канал обратной связи от рынка, то любая закупка будет исправляться на этапе планирования. Все незаконные пункты техзаданий, которые ограничивают здоровую конкуренцию, будут оспариваться и исправляться до проведения торгов. И не будет никаких ошибок.
Однако пока наш призыв остается неуслышанным.
Виталий Бахвалов, заместитель председателя Петербурга:
Все хорошо знают , но мало кто сталкивался с работой нашего комитета. А между тем наш функционал объединяет полномочия частично и Росфиннадзора, и ФАС. Мы следим за контрактом на этапе планирования, на этапе заключения, на этапе исполнения.
И вот мало кто знает, что жаловаться на нарушения, допущенные в ходе торгов, можно не только в ФАС. Можно жаловаться и нам. Мы с удовольствием разгрузим антимонопольную службу. Потому что количество жалоб у нас не сравнить: в неделю порядка 10 жалоб, то есть в разы меньше. Основная же проблема в госзаказе, на мой взгляд, - это сам 44–й закон. Вечером ложишься спать, думая, что ты все знаешь, а утром встал - что–то новое появляется, как метеорит на голову.
Еще мы столкнулись с тем, что у заказчиков Петербурга свой подход к определению победителя, допуску к торгам. Этих подходов разных - не два, не три, их пять–шесть - не меньше. Поэтому мы приняли решение эту ситуацию исправлять. И мы каждую пятницу собираем по пять–шесть заказчиков и проводим с ними методические круглые столы. И, к удивлению у некоторых заказчиков, подход оказался интересный и даже более правильный.
Олег Дорохин, руководитель территориального управления Росфиннадзора по Петербургу:
Я бы отметил такую проблему, как завышение начальной цены контракта. Это приводит не столько к срыву госзаказа, сколько к лишним, неоправданным тратам бюджетных средств. В этой связи актуален - и вполне, как показывает практика, действенен - такой правовой механизм, как возмещение ущерба, наносимого бюджету. У нас, в частности, был недавно выявлен такой случай, и госзаказчик добровольно согласился компенсировать ущерб, заключив с исполнителем заказа допсоглашение, снижающее стоимость контракта на 16 млн рублей.
Дмитрий Ренев, начальник управления методологического сопровождения комитета по госзаказу Петербурга:
Заказчиков я здесь представляю практически один. И мы, как я вижу, плавно перешли от обсуждения недобросовестных поставщиков к недобросовестным заказчикам, которые так плохо составляют конкурсную документацию. "А если они составят грамотно, то торги снести будет нельзя!" Это заблуждение. Гвоздем 44–го закона должна была стать ст. 38, в которой говорится о контрактной службе.
Гвоздем она не стала по целому ряду причин. В частности, потому, что заказчиков в Петербурге 3054. Из них больше половины - как вы думаете, кто? Детские сады. Давайте поаплодируем профессионализму заказчиков. Потому что кто там делает техзадания? Младшие воспитатели. Иногда заведующие. Остальные тоже ненамного лучше: школы, поликлиники, учреждения культуры - при этом я не беру подведомственные комитету по культуре театры, музеи и т. д. Органов исполнительной власти в городе - 60 штук из всех этих 3054. Это раз.
Выпустил комитет по госзаказу регулятор, выпустил типовую документацию - ее сам я делаю и курирую. Вроде бы бери эту типовую документацию, заполняй пустые места, и все у тебя будет в порядке. А если что–то будет не в порядке и нас поправит контролирующий орган, мы очень быстро внесем изменения. И пожалуйста: пользуйся совсем без страха. К сожалению, это не так. Потому что гвоздем закона стала ст. 33 - описание объекта закупок. До 90% жалоб в УФАС признаются обоснованными в связи с нарушением этой самой статьи. Первая фраза первого пункта первой части этой статьи звучит так: "Описание объекта закупки должно носить объективный характер". Точка. Это самая простая фраза из всей огромной статьи. Пока битвы в судебной практике идут по этой первой фразе. Частей в ст. 33 еще много. Нам много предстоит еще интересного. Так вот, что такое объективное и субъективное, все решают на основании личного опыта, здравого смысла, понимания правильности описания. Решить, что такое объективное и субъективное, заказчик самостоятельно не в состоянии. А комитет по госзаказу не в состоянии проконсультировать всех. Если объект закупки простой и стандартный, еще куда ни шло, можно еще уложиться в рамки ст. 33. Если же объект более–менее сложный - а таких большинство, когда дело касается больших сумм: дорожные, строительные работы и тому подобное, - то техзадание становится огромным, и найти в нем избыточные требования становится очень легко. Поэтому давайте робко скажем, что 44–й закон недостаточно качественный. Есть простое правило: чем сложнее замок, тем больше способов его открыть. И самый правильный путь - дать в руки заказчикам простой и внятный инструмент по выбору добросовестного поставщика.
Выделите фрагмент с текстом ошибки и нажмите Ctrl+Enter
В ближайшее время стоит ожидать появления достаточно нестандартного законопроекта о противодействии «профессиональным жалобщикам», которые вносят неразбериху в проведение закупочных аукционов. Столичное УФАС представило результаты правоприменительной практики за последний период, за публичным обсуждением которых 8 июня наблюдал корреспондент сайт.
Руководитель УФАС Москвы Армен Ханян напомнил, что 5 апреля 2018 года состоялся Госсовет, посвященный развитию конкуренции, и на нем было принято немало «основополагающих решений». Теперь, по его словам, предстоит заняться стандартами развития конкуренции и определением результатов, которых необходимо достичь.
– В Москве ситуация по конкуренции намного лучше, чем в других субъектах. Мы передовой регион! - с видимым удовольствием доложил Ханян. – Если же говорить о закупках, то количество жалоб у нас осталось практически на том же уровне, что и в прошлом году. Единственное, что изменилось - количество обоснованных. Оно в процентном соотношении уменьшилось - сейчас меньше 50% жалоб являются обоснованными. Это очень серьезный предмет для нашей дальнейшей работы.
Как уточнил руководитель УФАС столицы, основное число жалоб поступает на закупочные процедры, осуществляемые субъектом. Поэтому нужно проводить дальнейшую стандартизацию этих процедур, сделав их настолько автоматизированными и понятными для всех, чтобы в итоге количество недовольных снизилось. Вся документация должна быть предельно понятной и при этом «не избыточной» для участников, подчеркнул он.
– Мы имеем дело с рядом нарушений, которые я бы назвал шаблонными, – сообщил он. – Прежде всего, стоит назвать неразмещение или несвоевременное размещение в единой информсистеме необходимой аукционной документации, а также включение в нее некоторых явно лишних параметров – например, требований о предоставлении некоторых конкретных значений, которые априори не могут быть известны потенциальному участнику закупки на момент подачи заявки. Это колоссальный сдерживающий фактор.
Ханян заявил, что возглавляемое им управление выступает за закрепление в законодательстве новых инициатив по борьбе с так называемыми «профессиональными жалобщиками» – с теми, кто изначально не ставит перед собой цель заключения контракта, а «постоянно жалуется, даже не участвуя в закупочных процедурах». А также с теми, кто участвует, но направляет свою деятельность на срыв процедур.
– В скорой перспективе мы направим письменные предложения в центральный аппарат ФАС о внесении изменений в 44 Закон (закон о закупках - прим.ред.) и в административные регламенты, которые позволят эффективно бороться с ситуацией, – сказал чиновник.
Еще одна «болевая точка» – безучетное потребление и выставление счета хозяйственным обществам, что ущемляет их права. В 2018 году УФАС уже возбудила более 30 таких дел. По большинству эпизодов противоправных действий по выставлению счета при безучетном потреблении Мосэнергосбыта и МОЭСК, подчеркнул Ханян, вынесены судебные решения.
– Мы увидели здесь большую проблему, – отметил докладчик. – До принятия решения антимонопольным органом в рамках закона о защите конкуренции подаются гражданско-правовые иски – и суды не оценивают моменты ущемления прав хозсубъектов в рамках именно антимонопольного законодательства. Сплошь и рядом принимается решение по формальному принципу необходимости оплаты обществом безучетного потребления энергии. А когда ФАС выносит решение о том, что были допущены злостные нарушения, в частности, неправильно оформлен акт установления безучетного потребления, суды и первой, и второй инстанции подтверждают нашу правоту.
Ханян предложил проинформировать заинтересованные общества (разместить сведения на ведомственном сайте) о том, что в рамках гражданско-правовых споров они могут выходить с ходатайством на судебных заседаниях приостанавливать рассмотрение таких исков до вынесения решения антимонопольным органом либо до его привлечения к спору в качестве третей стороны. «Мы должны преподнести суду нашу позицию, оценив соответствие составленного акта и выставленного требования об оплате нормам антимонопольного законодательства», – заметил выступающий.
Еще одно типичное нарушение – игнорирование правил отбора управляющих компаний в многоквартирных домах. В этом году УФАС вынесло несколько предупреждений о необходимости соблюдения муниципалитетами обязанности проведения открытых конкурсов. По словам Ханяна, они «не должны просто назначать того, кого они считают нужным».
– Мы часто видим желание уйти от необходимости проведения конкурсных процедур путем придумывания словосочетаний вроде «многофункциональный комплекс» по отношению к дому, – отметил руководитель антимонопольного органа. – Строится обычная многоэтажка, ее называют этим словосочетанием, и некоторые деятели считают это достаточным основанием, чтобы не соблюдать Жилищный кодекс. По данному направлению у нас тоже очень позитивная судебная практика, суды нас поддерживают.
Кроме того, чиновник коротко рассказал о распространенной ситуации, связанной с договорами долевого участия в строительстве, когда уже после возведения дома в квартирах появляются «лишние» квадратные метры – и покупатели жилья вынуждены за них доплачивать.
– Это напрямую ущемляет интересы неопределенного круга лиц. Мы выдали ряд предупреждений, и застройщики все недочеты привели в соответствие, – подытожил Ханян.
В Санкт-Петербурге объявили борьбу с "профессиональными" жалобщиками, которые на торгах не редкость. За дело взялось городское управление Федеральной антимонопольной службы, которое намерено уже в первом квартале нового года начать проверки отозванных жалобы. Эксперты Т94 считают, что если опыт окажется успешным, то подобную практику можно пустить в другие регионы.
Дело в том, что "профессиональные" жалобщики обращаются в антимонопольную службу с одной лишь целью – повлиять на заказчика. Статистика следующая: за девять месяцев 2017 г. в северной столице было отозвано примерно 10% всех поданных жалоб. Многие из них, считают в УФАС, были поданы для того, чтобы подтолкнуть заказчика к диалогу. При этом сами они на контракты, как правило, не претендуют.
Как отмечают в ведомстве, проверка всех отзываемых жалоб лишит их стратегию смысла – заказчик просто не станет вступать в переговоры.
"Главная цель профессиональных жалобщиков – это получение определенного, выгодного для них результата закупки. Их деятельность наносит ущерб не только заказчикам, но и добросовестным поставщикам, участвующим в торгах, – комментирует Т94 Сергей Фахретдинов, руководитель комитета "Деловой России" по развитию ГЧП и взаимодействия бизнеса и госкомпаний. – Зачастую жалобы служат инструментом приостановки торгов, и, как следствие, затягивания закупки. Жалобщики понимают, что в некоторых случаях, сроки закупки нельзя передвинуть, а значит можно влиять на участников торгов под угрозой их срыва. В итоге создаются условия для недобросовестной конкуренции".
Эксперт подчеркивает, что подобный опыт проверок по Санкт-Петербургу может оказаться эффективной мерой, которую в дальнейшем стоит перенять и другим регионам.
К примеру, с такой проблемой столкнулось Нижегородское УФАС, которое сейчас надеется на помощь правоохранителей. В регионе за три квартала 2017 года УФАС проверило 582 закупки, 227 из них – около 40% – оказались с нарушениями. Общая сумма наложенных штрафов – 2,25 млн руб. Количество жалоб растет – в таком небольшом регионе за девять месяцев их было 709. Из них большая часть подается "профессионалами", которые делают на этом бизнес, считают в УФАС. Региональное антимонопольное ведомство смирилось, что своими силами не справится, поэтому и надеется на помощь правоохранительных органов.
Алексей Ульянов, руководитель движения "За реформу ФАС" отмечает, что руководство того же УФАС по Санкт-Петербургу всегда поддерживало позицию движения по борьбе с "профессиональными" жалобщиками и гринмейлерами. "В частности, там поддержали наше предложение о введении пошлины за подачу жалобы в ФАС по нарушению на торгах – это могло хоть как то ограничить поток заказных жалоб. К сожалению, у руководства центрального ФАС позиция другая – они это предложение не поддержали", – рассказывает Т94 Алексей Ульянов. Он критически уточняет, что эксперты давно замечали, что руководство ФАС делает не только план на потоке жалоб. "Многие добросовестные участники заказа отмечают, что к ним обращаются некоторые граждане, шантажируя подачей жалобы в ФАС, намекают, что там все схвачено. Так они ждут, когда им заплатят отступные. Они шантажируют также и участием или неучастием в тендерах", – продолжает эксперт. Свои слова он подтверждает статистикой: более половины жалоб ФАС признает необоснованными, количество возбуждаемых дел по закупкам остается гигантским – 20-30 тысяч ежегодно. Алексей Ульянов обращает внимание, что эксперты и участники госзаказа отмечают двойные стандарты ФАС при рассмотрении схожих дел, и действительно опасаются, что от личности жалобщика многое может зависеть. При этом у ФАС возникают ошибки и первого, и второго рода – жалобы по существу часто необоснованно признаются необоснованными.
"От личности руководства теруправления в регионе тоже многое зависит. Он сможет, проводя последовательную политику, искоренить некоторых профессиональных жалобщиков. Но на их место быстро придут другие – вход-то на этот "рынок" свободен, а соблазн легкого обогащения на шантаже и "гринмейле" велик. В таком большом управлении, как Петербургское, не приставишь контролера к каждому сотруднику УФАС, чтобы проследить, не связан ли он с гринмейлерами. Поэтому без смены руководства центрального ФАС проблему, увы, не разрешить", – резюмирует Алексей Ульянов.
Среди "профессиональных" жалобщиков есть как физические, так и юридические лица. При этом в УФАС подчеркивают, что нельзя путать жалобы "профессионалов" с жалобами активистов общественных организаций, таких, как Общероссийский народный фронт или Фонд борьбы с коррупцией. Последние тоже не являются участниками торгов и не претендуют на контракты, но преследуют совершенно другие цели и помогают бороться с нарушениями.
«Порядок обжалования процедур в рамках 44-ФЗ»
Прежде всего хотелось отметить, что Порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки установлен главой 6 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).
Так, в случае если заказчиком не исполняются нормы Закона о контрактной системы при осуществлении закупки, у любого участника закупки, а также осуществляющих общественный контроль общественных объединений, объединений юридических лиц имеется право обжаловать в судебном порядке или в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, закупочной комиссии, ее членов, членов контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
При этом, обжалование действий (бездействия) заказчика в контрольный орган в сфере закупок не является препятствием для обжалования участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц таких действий (бездействия) в судебном порядке.
Жалобы подаются и рассматриваются согласно административному регламенту антимонопольной службы №727/14 от 19.11.2014г. и статьи 105 Закона № 44-ФЗ.
Законодательство РФ в области госзакупок устанавливает общие требования к содержанию жалобы, сроку подачи. Закон не предусматривает какие-либо четкие требования к содержанию жалобы и перечню документов, как это устанавливает процессуальное законодательство при подаче иска в суд. Но считаю необходимым назвать как основные требования законодательства, так и рекомендуемые положения для включения в жалобу.
Закон устанавливает следующие сроки направления жалобы в антимонопольный орган:
- жалоба на аукционную (конкурсную) документацию — до окончания срока подачи заявки на участие в закупочной процедуре;
- жалоба на действия заказчика — не позднее 10 дней с даты размещения протокола подведения итогов закупки;
- если обжалуемые действия совершены при рассмотрении вторых частей заявок или при подписании контракта - до заключения госконтракта;
- жалоба на действия заказчика, связанные с заключением контракта — не позднее даты заключения госконтракта.
- жалоба на оператора торговой площадки — в течение 30 календарных дней с даты совершения обжалуемых действий.
Так, к первому виду жалоб относятся жалобы на незаконные положения закупочной документации. Например, включение в требования к участникам или к составу документов не предусмотренных законом требований и документов, установление формы заявки на участие, включение в госконтракт неточных сроков оплаты и другие.
Ко второму виду жалоб чаще относятся жалобы на неправомерные действия при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе, котировочных заявок, неправильное определение результатов торгов, признание победителем лица, заявка которого не соответствует документации о закупке, на недопуск к участию в закупке, признание заявки не соответствующей документации (эти же виды относятся к третьей группе жалоб).
К четвертому виду жалоб относятся жалобы на не рассмотрение протокола разногласий к контракту, отказ от заключения контракта по надуманным основаниям и другие.
К пятому виду относятся жалобы на отказ в регистрации на торговой площадке, требование предоставления не установленных законом документов при регистрации и иные.
В жалобе необходимо прописывать:
- номер извещения о закупке на официальном сайте;
- информация о заявителе и госзаказчике (наименование, ФИО, адрес, почтовый адрес, телефон, электронная почта);
- обжалуемые действия заказчика;
- список прилагаемых документов.
Жалоба сопровождается документами, которые подтверждают ее обоснованность. На практике, исходя из специфики закона, прилагают закупочную документацию, скриншоты с торговых площадок, заявки на участие в закупке и прочие документы. Также можно сопроводить жалобу судебной практикой и практикой контролирующих органов.
Неофициальные рекомендации по составлению жалобы:
- доводы в жалобе можно разбить по пунктам, которые стоит пронумеровать для наглядности;
- желательно указать в тексте жалобы судебную практику и практику контролирующих органов по схожим спорам.
В случае, если жалоба будет признана не соответствующей требованиям ч.8 ст. 105, антимонопольный орган в течение двух рабочих дней возвращает жалобу заявителю. Причины возврата могут быть разными, в том числе отсутствие подписи в жалобе либо не тем лицом, упущение сроков на обжалование, не указание должным образом информации об обжалуемой закупке, отсутствие сведений о Заказчике, доводов жалобы.
Срок рассмотрения жалобы ФАС 44-ФЗ
Антимонопольная служба обязана рассмотреть жалобу по существу в течение 5 рабочих дней с даты поступления, за исключением случаев, когда необходимо запрашивать дополнительные документы. Такие короткие сроки связаны со спецификой отрасли и установлением общих сроков закупочной процедуры. Конечно, контрольный орган подает информацию оператору торговой площадки о жалобе, но это не означает приостановления процедуры торгов. Поскольку УФАС имеет право приостановить закупочную процедуру, но не обязан это делать. Поэтому при подаче жалобы в УФАС следует в просительной части указывать, кроме требования о признании действий незаконными (признать положения документации не соответствующей закону), еще и требование о приостановлении процедуры торгов.
Кроме того, Лица, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, вправе направить в контрольный орган в сфере закупок возражения на жалобуи участвовать в ее рассмотрении лично или через своих представителей. Также Заявитель вправе отозвать свою жалобу на любом этапе рассмотрения до принятия решения контролирующим органом.
По результатам обжалования действий заказчика контрольным органом в сфере закупок антимонопольным органом может быть принято одно из следующих решений:
- признание жалобы необоснованной;
- признание жалобы обоснованной, в том числе частично обоснованной и, в случае необходимости, выдать предписания об устранении допущенных нарушений.
К слову сказать, что в Калмыцкое УФАС за период I полугодия 2017 года поступило 112 жалоб, из них 47 были признаны обоснованными, 53 - необоснованными, 12-возвращены и отозваны.
Так, при рассмотрении жалоб наиболее часто встречающееся нарушение связано с формированием заказчиками технического задания, формулировки которого затрудняют, а порой делают невозможным подачу заявки, соответствующей его положениям. Нарушение заключается в установлении в документации требования о необходимости указания в заявке описания товаров, работ, услуг в соответствии с потребностями заказчика. При этом в документации отсутствует указание на разделы, в соответствии с которыми необходимо сформировать предложение, либо содержатся противоречивые значения показателей, подлежащих указанию, либо требования указать характеристики товара, которые фактически возможно указать только при условии наличия соответствующего товара у участника на момент подачи заявки. Результатом данных действий является отказ в допуске к участию в закупке либо допуск только одного участника. При выявлении комиссией ФАС России указанных фактов заказчику выдается предписание о внесении изменений в документацию о закупке, а виновные в совершении данного действия лица привлекаются к административной ответственности.
Хотелось бы привести несколько примеров из практики:
- Так, к примеру в Жалобе заявителем указано, что имеются Избыточные требования в ТЗ, превышающие ГОСТы по позициям "бинт марлевый", "маски одноразовые", "вата медицинская" и др.
Позиция заказчика по данному поводу, что Требования к товарам установлены исходя из потребностей заказчика.
Позиция УФАС. Заказчик был обязан придерживаться требований ГОСТ 1172-93 (по бинтам), ГОСТ 5556-81 (по вате) и т.д. Если заказчик требует продукцию "лучше ГОСТа", документация должна содержать обоснование таких повышенных требований. Признать жалобу обоснованной, закупку аннулировать.
- Позиция заявителя. Права и законные интересы нарушены действиями единой комиссии, выразившимися в присвоении низкой оценки заявке заявителя на участие в конкурсе по нестоимостному критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" при проведении конкурса с ограниченным участием на право заключения государственного контракта на проведение ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия.
Позиция заказчика. Комиссия присвоила заниженный балл по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" одному из участников, поскольку при выполнении им ремонтно-реставрационных работ на ином объекте культурного наследия этим участником была нарушена технология выполнения работ, о чем известно заказчику.
Позиция УФАС. Поскольку порядком оценки не установлено условие о снижении балла участникам закупки по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" при ненадлежащем исполнении иных контрактов, комиссией ненадлежащим образом применен порядок оценки заявок участников конкурса. Также ФАС России приходит к выводу о том, что установленный заказчиком порядок оценки по указанному критерию не позволяет выявить лучшее предложение об условиях исполнения контракта в связи с отсутствием зависимости выставления количества баллов от представляемых участниками закупок сведений в составе заявок на участие в конкурсе. ФАС России также установила, что заявка победителя незаконно была допущена к участию в закупке, поскольку договор аренды недвижимого имущества, представленный в заявке победителя, не соответствует требованиям Постановления Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99 "Об установлении дополнительных требований...", так как не зарегистрирован в установленном порядке. По условиям документации срок действия договора аренды недвижимого имущества должен составлять не менее 2 лет.
- Позиция заявителя. Заказчиком неверно выбран способ закупки - запрос предложений, так как ранее были проведены электронный аукцион (признан несостоявшимся) и запрос предложений (отказано в согласовании закупки у единственного участника запроса предложений). Проведение запроса предложений по результатам несогласованного запроса предложений недопустимо. Кроме того, заказчиком изменен объект закупки, а именно изменены сроки выполнения работ и увеличена начальная (максимальная) цена контракта.
Позиция заказчика. Запросы предложений проводились в результате признания электронного аукциона несостоявшимся на основании п. 8 ч. 2 ст. 83 Закона N 44-ФЗ. Объект закупки не был изменен, так как виды и объемы работ не были изменены. Изменение начальной (максимальной) цены контракта произошло в связи с подготовкой обоснования начальной (максимальной) цены контракта методом анализа рынка.
Позиция УФАС. Согласно письму Минэкономразвития России от 30 сентября 2014 г. N Д28-и/1889 (п. 74) проведение запроса предложений в данном случае недопустимо. В части изменения объекта закупки документацией определено, что описание объекта закупки указано в проекте контракта. Таким образом, заказчик предполагает, что объем, сроки и начальная (максимальная) цена контракта являются описанием объекта закупки. Исходя из этого, объект закупки был заказчиком изменен, так как изменились существенные условия контракта - срок выполнения работ и начальная (максимальная) цена контракта.
Обжалование решения ФАС по 44-ФЗ
Вместе с тем, любой участник жалобы в праве обжаловать решения ФАС в судебном порядке. Обжалование решения ФАС осуществляется в порядке главы 24 АПК РФ. Такое обжалование производится в порядке производства по делам, возникающих из административных и публичных правоотношений. Но рассмотрение спора происходит по правилам искового производства с исключениями, которые установлены указанной главой.
Заявление об оспаривании решения УФАС подается в течение 3-х месяцев с момента принятия.
Заявление об обжаловании решения УФАС должно содержать информацию, обязательную для включения в исковое заявление.
Дополнительно в заявлении указывают:
- название территориального УФАС;
- название, номер, дата решения по жалобе;
- ссылка на права и законные интересы, которые нарушаются оспариваемым актом;
- законы и подзаконные акты, которым не соответствует решение;
- требование о признании решения недействительным.
К заявлению прилагаются документы, обязательные для общего искового порядка, а также копия решения антимонопольного органа.
В заявлении можно указать просьбу о приостановлении действия оспариваемого акта, при этом нужно обосновать необходимость такого приостановления. Например, если решение УФАС об отказе в удовлетворении жалобы о признании действий заказчика по неправильному определению победителя (отклонении вторых заявок других участников), приводят доводы о необходимости приостановлении решения, поскольку в дальнейшем контракт с победителем будет подписан и соответственно невозможно будет восстановить права других участников на участие в справедливой конкурентной закупочной процедуре.
Это лишь общая информация о порядке и сроках обжаловании торгов в судебном порядке.
В завершении своего выступления, хотелось бы отметить, что подать жалобу в Калмыцкое УФАС России можно нарочно по настоящему адресу либо на электронный адрес: to 08@ fas . gov . ru
Благодарю всех за внимание.
1. Любой участник закупки в соответствии с законодательством Российской Федерации имеет право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
2. Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки в порядке, установленном настоящей главой, не является препятствием для обжалования участником закупки таких действий (бездействия) в судебном порядке.
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего в порядке, установленном настоящей главой, допускается в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя) не позднее чем через пять дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, протокола запроса предложений, а в случае определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом с даты подписания соответствующего протокола. Жалоба на положения документации о закупке, извещения о проведении запроса котировок может быть подана любым участником закупки до окончания установленного срока подачи заявок. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений, после рассмотрения заявок на участие в аукционе, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок или запросе предложений. По истечении указанных в настоящей части сроков обжалование соответствующих действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего осуществляется только в судебном порядке.
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки в случае, если данные действия (бездействие) совершены при проведении электронной процедуры, закрытой электронной процедуры, осуществляется в порядке, установленном настоящей главой, в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также в период аккредитации на электронной площадке, специализированной электронной площадке, но не позднее чем через пять дней с даты размещения в единой информационной системе протокола подведения итогов открытого конкурса в электронной форме, закрытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, закрытого конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, закрытого двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона, закрытого аукциона в электронной форме, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок в электронной форме, итогового протокола запроса предложений в электронной форме или протокола рассмотрения единственной заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме, закрытом конкурсе в электронной форме, конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, закрытом конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапном конкурсе в электронной форме, закрытом двухэтапном конкурсе в электронной форме, электронном аукционе, закрытом аукционе в электронной форме, протокола рассмотрения заявки единственного участника на участие в открытом конкурсе в электронной форме, закрытом конкурсе в электронной форме, конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, закрытом конкурсе с ограниченным участием, двухэтапном конкурсе в электронной форме, закрытом двухэтапном конкурсе в электронной форме, в электронном аукционе, закрытом аукционе в электронной форме при признании соответствующей электронной процедуры или закрытой электронной процедуры несостоявшейся. Жалоба на положения документации и (или) извещения о проведении электронных процедур, закрытых электронных процедур может быть подана участником закупки до окончания срока подачи заявок на участие в таких процедурах. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала рассмотрения заявок на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре, обжалование данных действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре. В случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены при рассмотрении вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, закрытом конкурсе в электронной форме, конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, закрытом конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапном конкурсе в электронной форме, закрытом двухэтапном конкурсе в электронной форме, электронном аукционе, закрытом аукционе в электронной форме, при рассмотрении заявок на участие в запросе котировок в электронной форме, запросе предложений в электронной форме или при заключении контракта, обжалование данных действий (бездействия) осуществляется до заключения контракта. По истечении указанных сроков обжалование данных действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, комиссии по осуществлению закупок осуществляется только в судебном порядке.
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Обжалование действий (бездействия) оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, связанных с аккредитацией участника закупки на электронной площадке, специализированной электронной площадке, допускается в порядке, установленном настоящей главой, в течение тридцати дней с момента совершения обжалуемых действий (бездействия). Обжалование действий (бездействия) оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, связанных с проведением электронных процедур, допускается в порядке, установленном настоящей главой, в сроки, предусмотренные частями 4 и 6 настоящей статьи.
(см. текст в предыдущей редакции)
6. Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, связанных с заключением контракта, допускается в порядке, установленном настоящей главой, участником закупки, с которым в соответствии с настоящим Федеральным законом заключается контракт, не позднее даты заключения контракта.
(см. текст в предыдущей редакции)
7. Участник закупки подает жалобу в письменной форме.
(см. текст в предыдущей редакции)
8. Жалоба на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки (далее также - жалоба) должна содержать:
(см. текст в предыдущей редакции)
1) наименование, фирменное наименование (при наличии), место нахождения (для юридического лица), фамилию, имя, отчество (при наличии), место жительства (для физического лица), почтовый адрес, номер контактного телефона лица, действия (бездействие) которого обжалуются (при наличии такой информации);
2) наименование, фирменное наименование (при наличии), место нахождения (для юридического лица), фамилию, имя, отчество (при наличии), место жительства (для физического лица) лица, подавшего жалобу, почтовый адрес, адрес электронной почты, номер контактного телефона, номер факса (при наличии);
(см. текст в предыдущей редакции)
3) указание на закупку, за исключением случаев обжалования действий (бездействия) оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, связанных с аккредитацией участника закупки на электронной площадке, специализированной электронной площадке;
(см. текст в предыдущей редакции)
4) указание на обжалуемые действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, доводы жалобы.
(см. текст в предыдущей редакции)
9. К жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.
10. Жалоба подписывается подающим ее лицом или его представителем. К жалобе, поданной представителем, должны быть приложены доверенность или иной подтверждающий его полномочия на подписание жалобы документ.
11. Жалоба возвращается подавшему ее лицу без рассмотрения в случае, если:
1) жалоба не соответствует требованиям, установленным настоящей статьей;
2) жалоба не подписана или жалоба подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами;
3) жалоба подана по истечении срока, предусмотренного настоящей статьей;
4) по жалобе на те же действия (бездействие) принято решение суда или контрольного органа в сфере закупок;
5) жалоба подана участником закупки, информация о котором, в том числе информация об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа такого участника закупки - юридического лица, включена в соответствии с настоящим Федеральным законом в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случае установления заказчиком требования в соответствии с частью 1.1 статьи 31 настоящего Федерального закона.
12. Решение о возвращении жалобы без рассмотрения принимается в течение двух рабочих дней с даты поступления жалобы.
13. Контрольный орган в сфере закупок в день принятия решения о возвращении жалобы сообщает в письменной форме лицу, подавшему жалобу, о принятом решении с указанием причин возвращения жалобы.
(см. текст в предыдущей редакции)
3) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего в отношении закупок для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Российской Федерации;
4) орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.
18. Информация о жалобах, поданных в контрольные органы в сфере закупок, о решениях, принятых по результатам рассмотрения жалоб, включается в реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний. При этом согласие на обработку персональных данных, содержащихся в поступивших в такие контрольные органы жалобах, для размещения в единой информационной системе не требуется.
(см. текст в предыдущей редакции)
